III Conclusioni della Commissione e possibili provvedimenti

1 Il lavoro commissionale quale processo di presa di coscienza

Nel corso delle consultazioni e delle discussioni sul tema delle “sette” e dei movimenti indottrinanti, la Commissione si è resa conto che si tratta di un fenomeno sfaccettato e controverso. Malgrado le molte informazioni e le intense discussioni, non è riuscita a formarsi un quadro completo della situazione. È stata posta di fronte a una serie di contraddizioni, lamentando da un lato lacune a livello di informazione e di ricerca e vedendosi dall’altro illustrati casi impressionanti di abusi manifesti. Un’ulteriore contraddizione è stata rilevata tra gli abusi documentati di singole associazioni e l’immagine che queste ultime fornivano di sé su richiesta della Commissione. Inoltre, nemmeno gli specialisti sono sempre concordi sugli aspetti puramente religiosi di un determinato gruppo e sulle possibili tendenze settarie o sulle tecniche d’indottrinamento, manipolazione e inganno usate per far presa sulle persone in cerca di spiritualità e di guarigione (fisica o psichica). Alcuni di questi gruppi rivendicano la libertà di culto e religiosa allo scopo di “perseguire i propri scopi grazie a questo pretesto - in un modo che non ha più niente a che vedere con i diritti di libertà del singolo”.

Le „sette“, i movimenti indottrinanti e altri gruppi strutturati e non strutturati, ma anche le offerte pseudo-religiose sul mercato della guarigione si muovono in un contesto rapidamente mutevole di pluralismo religioso. Proprio le discussioni sulla libertà religiosa (e su altri diritti fondamentali di libertà) hanno ampliato il campo, evidenziandone la rilevanza sociale (e politica): convinzioni e credi religiosi inusuali, estranei al nostro tradizionale patrimonio culturale cristiano sono presenti in Svizzera anche in religioni universali. I membri di tali movimenti costituiscono ormai una parte cospicua della popolazione svizzera. Ci si deve dunque rendere conto che anche numerosi cittadini svizzeri si identificano con l’islamismo (attualmente la terza comunità religiosa in Svizzera), l’ebraismo (da sempre) o altre convinzioni religiose quale patria religiosa e con la Svizzera quale patria politica ed emozionale. Lo Stato non potrà più fare a meno di disciplinare il suo rapporto con i membri di tutti gli orientamenti religiosi - e quindi di definire le nozioni di „religione“ o di „chiesa“ -, poiché già oggi deve affrontare le conseguenze dell’impegno religioso di questi cittadini (servizio militare, prescrizioni in materia di abbigliamento, abitudini alimentari, ecc.).

La Commissione è consapevole che:

• all’origine dell’attuale pluralismo culturale e religioso vi è anche l’impostazione liberale e democratica della nostra società;

• l’evoluzione non può essere né cancellata, né incanalata in una determinata direzione, o comunque ostacolata o arrestata;

• le leggi, le prescrizioni o altri mezzi possono e devono rispondere soltanto agli eccessi.

La Commissione giunge dunque alla conclusione che soltanto una cultura della tolleranza consente di far fronte alla dinamica del processo che sta trasformando la geografia confessionale della nostra società. Il denominatore comune, nonché criterio universale per la società nel suo insieme, è costituito dai diritti dell’uomo. Tenere conto di questi principi “significa riconoscere che ognuno di questi gruppi ha la propria identità culturale che si manifesta in diversi modi. La regola di base dev’essere: cercare il dialogo con le religioni di altre culture e allo stesso tempo chiarire che qui - dal momento che non ci troviamo in Cina o in Arabia Saudita - i diritti umani sono intesi nel senso della cultura centroeuropea” (trad).

In qualità di garante della tolleranza [34] , lo Stato deve assicurare che le religioni, le comunità e i gruppi religiosi - ai quali sono riconosciuti uguali diritti - ma anche i loro membri all’interno delle comunità possano beneficiare dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione, partecipare più attivamente al processo politico (p. es. estensione della cerchia dei partecipanti alla procedura di consultazione) e mantenere la propria integrità. Così facendo, lo Stato tiene conto del principio della libertà religiosa intesa in senso positivo. Allo stesso modo, nella sua funzione di garante della tolleranza, esso interviene in modo risoluto qualora i diritti di gruppi o di singoli adepti siano pregiudicati o repressi, rispondendo all’esigenza di un’interpretazione critica della libertà religiosa, capace di imporre dei limiti. Le dichiarazioni dello Stato hanno il valore di segnali e possono - a qualsiasi livello - spianare la via verso una cultura della tolleranza, come prevede l’approccio (scolastico) sviluppato dal Cantone di Vaud. [35]

Poiché i potenziali pericoli non dipendono dal carattere più o meno religioso degli ideali di un gruppo, i diritti universali dell’uomo possono servire da base per definire criteri generali, da definire politicamente, che stabiliscano i limiti della tolleranza statale ma anche sociale: definizione liberale dell‘uomo, disponibilità al dialogo, trasparenza, presentazione dei conti, strutture democratiche e collegiali e non repressive, rispetto dell’integrità personale, osservanza del diritto vigente, radicamento sociale ecc.[36]

2 Necessità di un‘azione politica: formulazione e attuazione di una politica in materia di “sette”

Secondo la Commissione l’iniziativa privata da sola, a cui il Consiglio federale aveva già fatto riferimento nella sua risposta all’interrogazione ordinaria già menzionata, non è più sufficiente. Lo dimostrano gli sforzi di singoli Cantoni in diversi settori (legislazione, informazione coordinata, prese di posizione delle autorità) ma anche il fatto che l’Amministrazione federale debba occuparsi di queste questioni. Inoltre, il Consiglio federale stesso è chiamato già oggi a esprimere il suo parere in risposta a interventi parlamentari. La Commissione lamenta quindi il fatto che gli uffici amministrativi debbano occuparsi in vari modi della problematica delle “sette” senza poter disporre di una direttiva politica unitaria da parte del Governo.

Nel corso dell’inchiesta è inoltre risultato che tra gli uffici amministrativi interessati non ha luogo uno scambio sistematico d’informazioni. Secondo la commissione, in questo contesto è problematico anche il fatto che il Consiglio federale, per le questioni concernenti i movimenti indottrinanti, si basi apparentemente sull’opinione di un solo funzionario federale, che ha fatto della problematica delle “sette” il suo settore specializzato privato. A questa persona viene inoltre rimproverato di non disporre del necessario distacco dai movimenti indottrinanti. Vi è dunque il pericolo che, qualora si debbano effettuare in fretta e furia analisi dei rischi - si sa che le fini di millennio provocano atmosfere apocalittiche -, queste ultime non offrano garanzie sufficienti e diventino a loro volta un rischio. Tale fonte d’informazione non offre la garanzia di essere considerata sufficientemente affidabile dall’opinione pubblica, e quindi accettata, diventando un fertile terreno di scontro.

Il Consiglio federale è innanzitutto invitato ad affrontare seriamente la problematica illustrata in questo rapporto e a farsene carico quale compito della direzione dello Stato. La Commissione chiede che esso formuli una politica in materia di “sette” che serva da base per l’azione statale. A tale scopo, considera l’articolo 15 della nuova Costituzione federale in generale (e il cpv. 4 in particolare) una base sufficiente: un atteggiamento inequivocabile delle autorità è un segnale rivolto agli interessati che si vedono sostenuti nel loro sforzo di difesa contro l’indottrinamento, la violazione dei diritti fondamentali di libertà così come da infondate promesse di guarigione (fisica e psichica). Un chiaro atteggiamento dello Stato è estremamente importante anche per l’applicazione del diritto: i tribunali e le autorità amministrative devono poter intervenire in modo deciso se i beni giuridici sono minacciati o violati e devono nel contempo contribuire a impedire gli interventi statali che vanno oltre i limiti dei diritti fondamentali.

Come dimostrano gli esempi di Germania, Austria, Francia e Svezia, un lavoro d’informazione, educazione e prevenzione svolto dallo (o con lo) Stato contribuisce all’atto pratico a sviluppare il dibattito in materia, poiché i movimenti indottrinanti o le “sette” sono considerati tabù (la campagna anti-Aids della Confederazione ha dimostrato in modo evidente che l’attività informativa svolta dallo Stato contribuisce a superare i tabù).

Al fine di poter formulare e attuare una politica che tenga conto dell’importanza del tema “sette”, la Commissione ritiene che il Consiglio federale debba assumersi i seguenti compiti:

• coordinamento della Confederazione (cfr. n. 21)

• istituzione di un servizio d’informazione e consulenza (cfr. n. 22)

• promovimento della ricerca e della cooperazione (cfr. n. 23).

Per il rimanente, secondo la Commissione il Consiglio federale è tenuto in particolare a prendere provvedimenti nei settori della protezione dei consumatori, della protezione dei bambini e nella legislazione in materia sanitaria (cfr. n. 24 segg.).

21 Il coordinamento quale compito centrale della Confederazione

Una delle caratteristiche principali riguardo al tema dei movimenti indottrinanti e delle “sette” risiede nella molteplicità degli operatori coinvolti (uffici amministrativi, autorità, Cantoni, tribunali/autorità di tutela, uffici di ricerca, servizi di consulenza privati ed ecclesiastici), che seguono procedure diverse e in buona parte isolate e collaborano in modo lacunoso o non collaborano affatto.

Secondo la Commissione, il Consiglio federale è tenuto ad assumere, quale compito centrale, una triplice funzione di coordinamento per poter affrontare la politica concernente le “sette” e per porre le basi di una raccolta di informazioni armonizzata, valida qualitativamente e priva di contraddizioni:

1. Coordinamento amministrativo tra i singoli operatori, ossia

• tra i singoli uffici federali,

• tra la Confederazione e i Cantoni,

• tra i Cantoni,

• tra la ricerca universitaria e gli uffici di ricerca privati ed ecclesiastici nonché con le rispettive organizzazioni specializzate e

• in vista di una collaborazione transfrontaliera a livello internazionale (come richiesto anche dal Parlamento europeo). [37]

2. Coordinamento a livello di contenuti

Il Consiglio federale provvede in particolare affinché

• sia garantito un approccio interdisciplinare nella ricerca e le conoscenze ed esperienze acquisite in altri Paesi siano utilizzabili anche in Svizzera (e viceversa) [38] ;

• le diverse ottiche e i diversi interessi della ricerca e della consulenza (privata ed ecclesiastica) siano armonizzate o riunite in vista di una politica informativa omogenea e di un approccio omogeno (cfr. n. 23).

Il coordinamento a livello di contenuti può essere garantito sotto forma di un accordo di collaborazione gestito dalla Confederazione (ev. mandato di prestazioni) il quale legittima al tempo stesso la concessione di aiuti finanziari da parte dell’ente pubblico.

3. Coordinamento della legislazione cantonale

Il Consiglio federale assicura il coordinamento della legislazione cantonale nel settore dei movimenti indottrinanti, in particolare per quanto concerne la legislazione sanitaria (cfr. n. 243).

22 Istituzione di un servizio svizzero d’informazione e di consulenza

La Commissione ritiene necessario istituire un servizio svizzero d’informazione e di consulenza [39] benché sappia che anche la Commissione federale contro il razzismo si occupa di fenomeni quali il razzismo, l’antisemitismo e tendenze fascistoidi, che spesso possono manifestarsi a livello di “sette” e di movimenti indottrinanti. Eventualmente, possono essere sviluppate sinergie o forme di collaborazione tra un servizio d’informazione e di consulenza in materia di “sette” e la Commissione contro il razzismo.

A titolo di premessa occorre osservare che esistono numerose informazioni sui movimenti indottrinanti (ad es. presso i servizi di consulenza) e che gli stessi gruppi religiosi forniscono informazioni. A queste fonti d’informazione, tuttavia, si rimprovera puntualmente una mancanza di oggettività o una credibilità insufficiente. Inoltre, i servizi privati non offrono sufficienti garanzie che non vi siano distorsioni. Si è già fatto notare come questa struttura informativa celi il pericolo che, con le eventuali dimissioni di collaboratori, possano andare perse preziose conoscenze.

Il problema posto dai gruppi indottrinanti risiede innanzitutto nel fatto che il libero arbitrio delle persone interessate è pregiudicato. Motivo per cui una delle contromisure da adottare consiste nel promuovere la diffusione di informazioni critiche in merito ai gruppi indottrinanti. In tal modo, si offre agli interessati la possibilità (almeno sul piano teorico) di disporre di informazioni che completano la rappresentazione di sé fornita dai gruppi stessi, aiutandoli nella propria scelta. Alle cerchie di adepti, i quali spesso sono plagiati, un’informazione obiettiva può invece servire a capire meglio la propria situazione e a reagire nel modo più adeguato. Anche le autorità (autorità tutorie, autorità fiscali, tribunali ecc.), infine, devono poter ricorrere, quando sono chiamate ad intervenire, a un servizio specializzato per procurarsi le necessarie informazioni in merito ai gruppi, alle loro pratiche e alle loro dottrine.[40]

Anche se un servizio di questo tipo deve aspirare alla massima oggettività possibile, non bisogna immaginarsi che sia tanto facile fornire un’informazione assolutamente oggettiva o addirittura neutrale. Il servizio rappresenterà un’“opinione” nel necessario confronto sociale sulla problematica dei gruppi indottrinanti. Per tale motivo è importante che il criterio applicato, dichiarato pubblicamente, tenga conto dei diritti protetti dall’ordinamento giuridico nonché dei valori umani e sociali sanciti dai diritti fondamentali.

Ai fini dell’istituzione di un servizio d’informazione e consulenza occorre osservare i punti seguenti.[41]

• Servizio a livello svizzero

Non esiste finora un’istituzione che copra tutto il territorio svizzero, preposta allo studio di queste problematiche. Tuttavia, poiché esse interessano tutte le regioni del Paese, l’istituzione di servizi regionali creerebbe inevitabilmente doppioni e l’impiego di mezzi sarebbe poco economico. La realizzazione di tale servizio richiede collaborazione tra Confederazione e Cantoni.

• Organizzazione ideale del servizio

Dal momento in cui entra in considerazione una partecipazione o un sussidio della Confederazione, diventa imperativo che il servizio d’informazione e consulenza sia aconfessionale, in modo che il sostegno fornito dall’ente pubblico non entri in conflitto con la neutralità dello Stato in materia di religione [42] . L’informazione e la consulenza si svolgono nell’ottica della protezione della popolazione allo scopo di favorire una discussione approfondita ma obiettiva sui movimenti indottrinanti, sui loro metodi e sui pericoli che comportano. L’attività dev’essere conforme alle leggi vigenti. I diritti costituzionali, e non soltanto dei gruppi esaminati e dei rispettivi adepti bensì anche di tutte le altre persone coinvolte [43] , devono essere tutelati.

• Compiti del servizio

Oltre all’attività d’informazione e consulenza, il servizio svolge un lavoro di prevenzione, osserva dei gruppi, le relative trasformazioni e attività, coordina l’assistenza a ex-adepti di gruppi indottrinanti e la consulenza specializzata nei gruppi di aiuto reciproco. [44] È indispensabile che i compiti d’informazione e consulenza siano assunti dallo stesso organo -le due attività sono complementari: le informazioni relative ai gruppi indottrinanti e ai loro metodi sono indispensabili per offrire una consulenza adeguata, mentre l’esperienza concreta a contatto con i problemi dei diretti interessati va a beneficio del lavoro d’informazione.

Secondo l’attuale interpretazione della dottrina e della giurisprudenza del Tribunale federale, il principio di legalità non si applica più soltanto agli interventi dell’Amministrazione bensì anche alle prestazioni. Un sovvenzionamento regolare del servizio in questione necessita di una base legale [45] che definisca le condizioni e lo scopo delle prestazioni in modo sufficientemente chiaro. [46]

Il finanziamento deve dunque essere assicurato conformemente ai compiti.

Per evidenti motivi il servizio dovrebbe disporre di una banca dati o di un archivio, che assumerebbe in tal modo una funzione di collegamento tra la ricerca, la consulenza e i servizi dello Stato (Confederazione e Cantoni).

23 Promovimento della ricerca e della cooperazione

La necessità di promuovere e di coordinare la ricerca scientifica in diversi settori specializzati nonché di tenere conto dei risultati di ricerche effettuate all’estero [47] è già stata illustrata. Una conoscenza assodata sugli effetti e i pericoli insiti nei diversi metodi di influenza, indottrinamento e manipolazione, comunemente definite psicotecniche, sarebbe utile sotto vari aspetti. Da un lato, queste conoscenze forniscono le basi atte a definire i limiti delle modalità di persuasione tollerati dalla società [48] e a prendere le misure necessarie contro gli effetti indesiderati di tali tecniche. La determinazione di fatti comprovati scientificamente facilita infine l’applicazione delle leggi vigenti (ed eventualmente di quelle che verranno elaborate in seguito) poiché fornisce più elementi probatori ad eventuali vittime che fanno valere i propri diritti.

In considerazione della scarsità delle risorse a disposizione, nella scelta dei temi di ricerca occorrerà applicare il principio dell’utilità pratica dei risultati attesi. Questa esigenza scaturisce anche da una critica mossa negli ultimi anni alle università, le quali sono invitate a svolgere una ricerca che tenga maggiormente conto delle realtà e dei bisogni della società. Per soddisfare questo bisogno, è auspicabile istituzionalizzare la cooperazione tra gli istituti di ricerca universitari e i servizi di consulenza privati e delle chiese (riuniti eventualmente in una federazione) e il proposto servizio d’informazione e consulenza. Poiché i risultati rilevanti per la prassi possono trovare un’applicazione pratica soltanto se esiste una base operativa comune, la quale a sua volta dipende all’occorrenza da un’armonizzazione delle legislazioni cantonali, peraltro auspicata in un’interpellanza [49] , negli sforzi di ricerca è necessario non perdere di vista l’aspetto penale e le legislazioni cantonali in materia, nonché la situazione internazionale.

24 Misure di protezione

Secondo la Commissione la lotta contro gli effetti nocivi dei gruppi indottrinanti non deve avvenire in primo luogo a livello di legislazione. Essa considera che a grandi linee le prescrizioni legislative esistenti siano sufficienti; alle lacune nell’esecuzione è già stato fatto riferimento più volte. La Commissione ritiene inoltre che i mezzi polizieschi non siano il primo mezzo per combattere gli eccessi; non s’impone dunque un’osservazione a titolo preventivo di singoli gruppi da parte della polizia. Su questo punto, la Commissione condivide l’opinione della Commissione consultiva per la protezione dello Stato.

La Commissione ritiene tuttavia che singoli aspetti della legislazione o della sua applicazione possano e debbano essere migliorati per sostenere - anche in questo caso dando un segnale politico - la politica della Confederazione in materia di “sette”.

L’esecuzione lacunosa della legislazione e le possibilità di miglioramento puntuali con la conseguenza necessità d’intervenire è sentita in particolare nei seguenti settori:

• protezione dei bambini (cfr. n. 241);

• protezione dei consumatori sotto forma di una regolamentazione dell’assistenza spirituale a titolo professionale (cfr. n. 242);

• legislazione sanitaria (cfr. n. 243).

241 Protezione dei bambini

La nuova Costituzione federale prevede espressamente che la Confederazione e i Cantoni si adoperino nell’incoraggiamento e nella protezione dell’infanzia (art. 41 cpv. 1 lett. g; art. 67 cpv. 1). La Svizzera ha inoltre ratificato la Convenzione ONU sui diritti del fanciullo. Come illustrato in precedenza (in particolare nel cap. II, n. 444), i gruppi indottrinanti sovente minacciano o violano gli interessi dei bambini. Lo Stato può tuttavia intervenire solo in misura limitata perché, oltre alla libertà religiosa (nel contesto religioso) e alla protezione della vita familiare conformemente all’articolo 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU) e all’articolo 23 del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici, occorre considerare anche i diritti dei genitori. L’autorità parentale autorizza e obbliga i genitori a prendere le decisioni necessarie per il minore. La competenza decisionale dei genitori è limitata dal bene del bambino come principio supremo in tutto il diritto della filiazione, dalla capacità di discernimento del bambino stesso e da disposizioni di protezione speciali a favore del bambino. Anche motivi di ordine pubblico possono limitare l’esercizio dell’autorità parentale. Dal momento però che la competenza decisionale dei genitori rientra nella sfera familiare protetta, ogni misura restrittiva deve adempiere le condizioni richieste per la limitazione dei diritti fondamentali. [50] Qualora si tratti di decidere se un intervento statale sia nell’interesse del bene del bambino, occorre considerare che uno dei fattori del bene del bambino consiste nel non venire spinti in un conflitto di lealtà con i genitori. [51]

Il Tribunale federale ha definito la soglia d’intervento nel seguente modo: „Solo se il bene del bambino sarebbe compromesso concretamente e in misura determinante seguendo prescrizioni in materia di credo, è giustificato porre l’interesse del bambino al di sopra del diritto dei genitori. Questa situazione ad esempio è data quando la salute del bambino è in pericolo o quando egli è limitato nella sua formazione in misura tale che non sarebbe più garantita la parità di opportunità - compresa quella tra i sessi o se non ricevesse insegnamenti che nel nostro ordine dei valori sono considerati indispensabili “ [52]

La Commissione non ritiene necessario ampliare le possibilità d’intervento previste dal diritto in vigore (vale a dire le competenze dei giudici nell’ambito della separazione e del divorzio, le misure di protezione del bambino). Raccomanda invece, nei casi in cui il giudice o un’autorità amministrativa sono chiamate a prendere decisioni sulla situazione del bambino o misure di protezione del bambino, che gli interessi di quest’ultimo possano essere accertati globalmente e difesi a sufficienza secondo i principi di un’equa procedura.

242 Protezione dei consumatori: disciplinamento dell’assistenza spirituale a titolo professionale

Per proteggere i consumatori sullo psicomercato e su quello dell’assistenza spirituale, la Commissione ritiene che occorra stabilire una regolamentazione legale che li metta in condizione di riconoscere chiaramente le conseguenze finanziarie, temporali e personali di un determinato impegno. Tale scopo può essere perseguito con modalità analoghe a quelle da tempo in vigore nella legislazione relativa alla vendita rateale e al piccolo credito. Inoltre, bisogna tener conto in particolare dei pericoli per la salute, poiché in diversi gruppi indottrinanti le promesse di guarigione occupano un posto importante nella dottrina e nella prassi, ma svolgono anche un ruolo determinante nella costituzione e nel consolidamento di rapporti di dipendenza (cfr. n. 243).

Negli obblighi di diligenza dell’offerente rientra infatti che egli si accerti degli eventuali rischi legati ai metodi da lui applicati tenendo conto anche delle nozioni che esulano dal suo specifico settore d’attività (p. es. medicina convenzionale). La Commissione propone di non inasprire le ordinarie norme di responsabilità civile per quanto concerne la diligenza dovuta nell’esecuzione di un contratto di terapia (generalmente si tratta di un contratto di mandato) ma di prevedere un obbligo d’informare sui rischi - prescritto per legge - quale condizione per l’applicazione conforme di metodi che possono causare danni alla salute. In caso di violazione dell’obbligo d’informare, il trattamento è illegale e comporta una responsabilità civile - qualora siano date le altre condizioni che fondano tale responsabilità - per qualsiasi pregiudizio causato.

Un siffatto disciplinamento non origina un onere supplementare di controllo da parte dello Stato, il quale non è neppure chiamato a prendere posizione in merito all’auspicabilità o all’efficacia dei metodi. Il maggior onere amministrativo che gli offerenti di assistenza spirituale a titolo professionale dovrebbero sostenere sarebbe trascurabile e la loro attività non ne sarebbe limitata. Verosimilmente, gli offerenti seri adempiono già oggi i principali requisiti in materia di protezione dei consumatori; i consumatori, invece, beneficerebbero di una protezione nettamente più efficace in caso di offerte rischiose o poco serie. La Commissione ritiene che il disciplinamento raccomandato non intenda limitare le offerte attuali e future, né sottoporle a un controllo statale o addirittura a un esame del metodo applicato.

In dettaglio, il disciplinamento dovrebbe comprendere i punti seguenti:

• Campo d’applicazione: contratti relativi a prestazioni retribuite conclusi allo scopo di accertare o migliorare lo stato psico-fisico o le capacità psichiche e intellettive; [53]

• Forma scritta del contratto e consegna di una copia come condizione di validità. [54]

• ev. diritto di disdetta

• diritto di revoca

• foro giuridico obbligatoriamente al domicilio del partecipante o nella località d’esecuzione della prestazione offerta

• Informazione su eventuali rischi per la salute, collegato con la sanzione secondo cui l’offerente che non ha informato il suo cliente deve rispondere per il danno provocato. [55] La presente proposta non prevede un’inversione dell’onere della prova [56] , poiché sarebbe sempre la parte lesa a dover dimostrare che il danno è stato causato dall’offerente; in caso di mancata informazione sarebbero adempiuti unicamente le fattispecie dell’illegalità ed eventualmente della colpa. L’obbligo d’informare potrebbe eventualmente essere limitato ai rischi “conosciuti”. In tal modo, gli offerenti sarebbero liberati dalla responsabilità per i rischi che non sono ancora stati oggetto di ricerca; nello stesso tempo, però, non potrebbero più ignorare le conoscenze esistenti in materia di rischi basandosi ciecamente sulla “dottrina” applicata.

243 Legislazione sanitaria

È risaputo che per diversi gruppi indottrinanti le promesse di guarigione occupano un posto importante nella dottrina e nella prassi. La Commissione ritiene necessario un intervento della Confederazione nell’ambito della coordinazione delle legislazioni cantonali, pur essendo pienamente consapevole del fatto che in Svizzera la competenza di disciplinare il sistema sanitario spetta essenzialmente ai Cantoni. [57]

Nella maggior parte dei Cantoni, la diagnosi e il trattamento di malattie fisiche e psichiche sono riservati ai medici ed eventualmente ad altre professioni riconosciute. Nell’ottica dei problemi legati ai gruppi indottrinanti meraviglia il fatto che molti di questi Cantoni non applicano integralmente la loro legislazione in materia. Vi è una zona grigia in cui numerose persone e organizzazioni effettuano trattamenti di cura apertamente o in modo più o meno occulto, anche se non sarebbero autorizzate a farlo. Per chiarezza, occorre rilevare che non tutte le attività che si svolgono in questa zona grigia sono da considerare poco serie. [58]

Diverse sono le cause per le quali vengono costituiti e rafforzati i rapporti di dipendenza: notevoli sofferenze, nessun miglioramento con le terapie applicate fino a quel momento (ad es. medicina tradizionale), gratitudine anticipata dei pazienti nei confronti di questi gruppi che promettono sollievo e guarigione, enorme disponibilità al sacrificio da parte dei pazienti provocata da questi gruppi (e spesso razionalmente difficile da capire) e un’attrattiva particolare perché il più delle volte viene promessa una guarigione rapida, completa e certa.

Secondo la Commissione, è quindi evidente che i pazienti necessitano della protezione dello Stato, con particolare riferimento a:

• le pratiche pericolose per la salute (oltre al rischio diretto per la salute anche gli sforzi messi in atto per dissuadere i pazienti dal ricorso alle cure mediche riconosciute)

• lo sfruttamento finanziario

• l’inganno e l’imbroglio

• l’indottrinamento esercitato connettendo le pratiche terapeutiche a dottrine che limitano sempre più l’autodeterminazione e la libertà.

Per quanto concerne la necessità di protezione appena illustrata, il Consiglio federale, nell’ambito del suo compito di coordinamento, dovrebbe impegnarsi affinché i Cantoni orientino le loro legislazioni sanitarie in funzione delle seguenti linee direttrici [59] :

• le disposizioni legali in vigore devono essere applicate o adeguate alle mutate esigenze o concezioni;

• se un Cantone decide di tollerare pratiche terapeutiche non scientifiche, bisogna assicurarsi che l’autorizzazione, la registrazione o la mera ammissione non serva da pretesto a coloro che esercitano questi metodi terapeutici per dare al pubblico l’impressione che lo Stato abbia esaminato l’efficacia e l’innocuità di tali metodi;

• obbligo legale d’informare sui rischi legati a queste pratiche terapeutiche non scientifiche;

• divieto di fornire indicazioni false, ingannevoli o comunque non verificabili sui propri metodi terapeutici o sui metodi della concorrenza (ad es. medicina tradizionale) nella pubblicità, in pubblicazioni o nel colloquio con i pazienti;

• obbligo d’indicare il metodo applicato ed eventualmente la dottrina che vi sta alla base, collegato con il divieto di applicare metodi non dichiarati (ad es. ipnosi);

• bisogna fare in modo che la regolamentazione non possa essere aggirata, nel senso che i trattamenti terapeutici non siano applicati in un rapporto guaritore-paziente bensì nell’ambito di una struttura in cui vige la ripartizione del lavoro.

Questi principi non limitano coloro che esercitano seriamente la medicina e nel contempo consentono di contrastare efficacemente gli abusi legati alle attività dei gruppi indottrinanti.

25 Ulteriori provvedimenti

La Commissione si è infine occupata di altri provvedimenti possibili, in particolare della protezione della definizione di „chiesa“, dell’obbligo di registrazione per le associazioni (proposta del Cantone di Ginevra), di un’eventuale nuova norma penale concernente l’applicazione di tecniche per il controllo della coscienza, dell’introduzione di un avvocato a tutela dei minori, dell’estensione dell’aiuto alle vittime (proposta del Cantone di Ginevra) o dell’introduzione della punibilità delle persone giuridiche. Alcuni di questi provvedimenti sono già stati trattati o sono allo studio nell’ambito di procedure legislative cantonali. I provvedimenti sono stati valutati in modo diverso dagli esperti interpellati. La Commissione ritiene che determinati provvedimenti non possano essere diretti solo contro i movimenti indottrinanti anche se li considera pienamente adeguati in questo contesto (in particolare la punibilità delle persone giuridiche), mentre considera l’introduzione di altri provvedimenti ancora prematura.

IV Raccomandazioni

La Commissione sottopone al Consiglio federale le seguenti raccomandazioni:

1. Il Consiglio federale elabora una politica in materia di “sette”.

2. Il Consiglio federale ne coordina la messa in atto.

3. Il Consiglio federale istituisce un servizio d’informazione e consulenza e informa regolarmente il pubblico. Avvia una campagna informativa a tale scopo.

4. Il Consiglio federale promuove la ricerca interdisciplinare sui movimenti indottrinanti e coordina la necessaria cooperazione tra ricerca e consulenza.

5. Il Consiglio federale si adopera affinché le leggi vigenti, in particolare quelle che concernono la protezione dell’infanzia e dei consumatori, siano rispettate con maggior rigore e affinché i Cantoni armonizzino le proprie prassi nel settore della legislazione sanitaria.

V Seguito della procedura

La Commissione della gestione invita il Consiglio federale a esprimere il proprio parere in merito al presente rapporto e alle raccomandazioni entro la fine di settembre 2000.

La Sezione “Autorità”

Il presidente: Fulvio Pelli

La Commissione della gestione

Il presidente: Alexander Tschäppät

La segretaria della Commissione della gestione:

Mariangela Wallimann-Bornatico

VI Allegati

• Rapporto OPCA del 20 febbraio 1998

• Risoluzione del Parlamento europeo sulle “sette” in Europa del 29 febbraio 1996

Elenco delle persone sentite

Agner Peter, Divisione giuridica imposta federale diretta, Amministrazione federale delle contribuzioni

prof. Campiche Roland, sociologo, Istituto di etica sociale, Losanna

Del Ponte Carla, procuratrice generale della Confederazione

dott. Eschmann Urs, avvocato di InfoSekta (l’associazione Beratungsstelle für Sekten und Kultfragen (InfoSekta)

Frasa Mario, Sezione degli affari culturali generali, Questioni giovanili, Ufficio federale della cultura

dott. Guntern Odilo, Incaricato federale della protezione dei dati

Haller Susanna, deputata, Cantone di Basilea città

Huber-Schlatter Andreas, Segretario generale DFGP, presidente della Commissione consultiva in materia di protezione dello Stato

Lötscher Bruno, Segretario di Dipartimento, Dipartimento di giustizia del Cantone di Basilea città

Mayer Jean-François, Ufficio centrale della difesa, Sezione degli studi fondamentali (segretario della Conferenza di situazione)

Müller Joachim, cappellano, Gruppo di lavoro ecumenico "Nuovi movimenti religiosi in Svizzera"

Pitteloud Jacques, Ufficio SMG, Ufficio centrale della difesa, DFM (rIsp. DDPS)

Schaaf Susanna, Verein Informations- und Beratungsstelle für Sekten und Kultfragen (InfoSekta)

dott. Schmid Georg, Informationsstelle der evangelischen deutschschweizer Kirchen, Greifensee

Stamm Hugo, redattore del "Tages-Anzeiger"

Tanner Samuel, Direttore supplente dell’Amministrazione federale delle contribuzioni

Elenco dei gruppi sentiti e dei rispettivi rappresentanti:

Comunità di lavoro delle Chiese cristiane in Svizzera: U. Friederich, E. Wildbolz

Comunità dei pentecostali: M. Schläpfer

Scientology: J. Stettler, G. Arn

Testimoni di Geova: F. Borys, M. Wörnhard

Abbreviazioni

AGPF Aktion für geistige und physische Freiheit (Associazione di gruppi di genitori)

CC Codice civile svizzero (RS 210)

CdG-CN Commissione della gestione del Consiglio nazionale

CEDU Convenzione europea dei diritti dell’uomo

Cost. Costituzione federale

CP Codice penale svizzero (RS 311.0)

DFGP Dipartimento federale di giustizia e polizia

DFI Dipartimento federale dell’interno

DFTCE Dipartimento federale dei trasporti, delle comunicazioni e delle energie (dall’1.1.1998: DATEC: Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni)

DMF Dipartimento militare federale (dall’1.1.1998: DDPS: Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport)

DTF Decisione del Tribunale federale

GG Costituzione della Repubblica federale di Germania

IFPD Incaricato federale della protezione dei dati

InfoSekta Verein Informations- und Beratungsstelle für Sekten und Kultfragen

LCSl Legge federale contro la concorrenza sleale (RS 241)

LCStr Legge federale sulla circolazione stradale (RS 741.0)

NB nota bene

NJW Neue juristische Wochenzeitschrift

OPCA Organo parlamentare di controllo dell’amministrazione

VPM Verein für psychologische Menschenkenntnisse

ZR Zeitschrift für Zürcherische Rechtsprechung

NOTE

[34] La Commissione di esperti “Religione e televisione” si rifà a questo principio; cfr. il rapporto conclusivo “Religiöse Fernsehveranstalter” del settembre 1997 realizzato su mandato del DFTCE.

[35] Il programma scolastico ginnasiale del Canton Vaud prevede d’introdurre la materia opzionale complementare “Storia e scienza delle religioni” a partire dal terzo anno del ciclo scolastico allo scopo di trasmettere conoscenze generali in questo ambito come pure di promuovere una “coscienza e una conoscenza interdisciplinare” al fine di “farsi un’idea sulle altre culture e di definire la propria posizione“.

[36] “Religiöse Fernsehveranstalter” della Commissione di esperti „Religione e televisione“ del settembre 1997 realizzato su mandato del DFTCE. (rapporto conclusivo) p. 10; L’esplicitazione degli ideali religiosi o il mantenimento della pace religiosa sono ulteriori criteri specifici per i produttori di trasmissioni televisive.

[37] Il Consiglio federale ha riconosciuto la dimensione internazionale del problema, paradossalmente utilizzandola quale argomento per esprimere i suoi dubbi sull’efficacia di un’armonizzazione delle leggi cantonali pertinenti; interpellanza Lotta efficace contro gli eccessi delle sette del 20 marzo 1998 (98.3136). La procuratrice pubblica ha fatto notare nello stesso contesto che è necessaria una cooperazione internazionale in materia di polizia.

[38] Considerata la lunga lista delle tematiche di ricerca proposte dalla Commissione d’inchiesta del Bundestag, è lecito aspettarsi un buon numero di risultati dalla Germania anche se soltanto una piccola parte dei progetti potrà essere realizzata, cfr. rapporto conclusivo della Commissione, pp. 389-391.

[39] Secondo il parere del Dipartimento di giustizia e polizia manca una base legale.

[40] Un servizio del genere potrebbe esplicare la sua funzione anche nell’ambito della discussione attorno a un’apertura del palinsesto televisivo a gruppi religiosi. È infatti difficilmente immaginabile che l’autorità preposta al rilascio della concessione decida in merito all’osservanza dei criteri di ammissione e degli oneri legati alla concessione. Cfr. a tal proposito „Religiöse Fernsehveranstalter“, rapporto conclusivo.

[41] Anche la commissione d’inchiesta del Bundestag tedesco ha raccomandato l’istituzione di una fondazione nell’ambito “nuove comunità religiose e ideologiche e psicogruppi” (trad.), rapporto conclusivo di tale commissione, pp. 363 segg.

Tale proposta corrisponde inoltre a una raccomandazione dell’UE a destinazione dei propri Stati membri, cfr. il Rapporto sulle sette nell’Unione europea dell’11 dicembre 1997, relatrice signora Maria Berger, doc. A4-0408/97, numero 5 p. 8, il quale invita gli Stati membri a incaricare organi indipendenti di svolgere attività informative, educative e di consulenza che, senza prendere partito, facilitino ai singoli una decisione libera ed informata e che offrano agli adepti desiderosi di uscire dal gruppo e alle loro famiglie le necessarie strutture di sostegno.

[42] La responsabilità per l’operato di un servizio privato d’informazione non può essere direttamente accollata all’organo statale che lo (co)finanzia, DTF 118 Ia 57.

[43] Il Tribunale federale ha ritenuto, nella sua sentenza DTF 118 Ia 56, che anche la critica ai contenuti religiosi è garantita dai diritti fondamentali - evidentemente nei limiti della legislazione penale e civile vigente. Il sostegno a un siffatto servizio perseguirebbe inoltre obiettivi di assistenza sociale e umanitaria poiché consentirebbe di reagire contro gli abusi perpetrati in nome della libertà di credo; op.cit.. p. 60

[44] In Germania, secondo la commissione d’inchiesta, la fondazione deve svolgere numerose funzioni: oltre alla consulenza offerta a singole persone e a servizi di consulenza, peraltro citata per ultima, soprattutto la creazione di una “cornice contestuale e finanziaria” per i servizi di consulenza in materia; campagna d’informazione come pure coordinazione e perfezionamento degli altri servizi di consulenza; sollecitare, realizzare o affidare lavori di ricerca; inventario sistematico del materiale esistente che può essere messo a disposizione della collettività; aggiornamento della bibliografia socio-pedagogica e psicologica ecc. (cfr. rapporto conclusivo della Commissione del Bundestag, p. 364)

[45] Anche la commissione d’inchiesta del Bundestag raccomanda l’elaborazione di una chiara base legale, poiché il Tribunale amministrativo federale, con sentenza del 27.3.1992 (cfr. NJW 1992 p. 2496), aveva dichiarato illegale il sostegno finanziario allora concesso alla federazione tedesca delle associazioni dei genitori AGPF per mancanza di una base legale specifica (cfr. rapporto conclusivo della Commissione pp. 364-368. Anche il Parlamento austriaco sta attualmente dibattendo una legge che si prefigge di istituire un servizio di documentazione e di informazione in materia di sette (cfr. “Die Presse” dell’8.7.1998).

[46] DTF 118 Ia 46 segg., in part. 61 segg. = decisione „infoSekta“. Scientology e un’altra comunità religiosa (Vereinigungskirche) denunciavano una violazione dei diritti costituzionali da parte del Canton Zurigo, il quale aveva concesso a “info-Sekta” un contributo d’avviamento. Il ricorso di diritto pubblico era stato respinto.

[47] La dissertazione di Ulrich Knoepfel (“Willensbildung, Beeinflussung und Vertragsschluss”, Zurigo, ed. Paul Haupt Berna e Stoccarda, 1989), in cui si riferisce sui risultati di studi americani relativi alle scienze della comunicazione e della persuasione ne è un esempio.

[48] In merito alle difficoltà che possono derivare dalla mancanza di una tale chiara delimitazione cfr. il n. 232 del capitolo III.

[49] Interpellanza Lotta efficace contro gli eccessi delle sette del 20 marzo 1998 (98.3136)

[50] Ossia l’esistenza di un interesse pubblico, di una sufficiente base legale e il rispetto del principio di proporzionalità; cfr. Peter Hänni/Eva Maria Belser, Die Rechte der Kinder, AJP 2/98, pp. 139 segg., in part. p. 152.

[51] Il Tribunale federale cita questo aspetto in relazione alle decisioni sulle dispense scolastiche per motivi religiosi, cfr. DTF 114 Ia 129; BVP 1992, 264.

[52] DTF 119 Ia 178.

[53] Questa formulazione è ispirata (in forma abbreviata) al § 1del progetto del Bundesrat tedesco.

[54] Con le seguenti indicazioni: designazione precisa dell’offerente e di un’eventuale casa madre associata; descrizione della prestazione, delle modalità di esecuzione come pure dell’obiettivo; indicazione del metodo applicato o delle basi teoriche; tempo richiesto dalle prestazioni offerte; prezzo delle singole prestazioni e prezzo totale; indicazione degli obblighi connessi e successivi con relativi costi (materiale, alloggio, altre prestazioni di terzi ecc.)

[55] Questa proposta s’ispira alla situazione attuale in materia di responsabilità dei medici. Il medico risponde in caso di mancata informazione per qualsiasi danno - quindi anche accidentale - relativo all’intervento, poiché quest’ultimo avviene senza un consenso valido ed è quindi illegale.

[56] Il progetto della città di Amburgo, prevedeva originariamente un’inversione generale dell’onere della prova in caso di danneggiamento di un partecipante (a prescindere dall’informazione). L’offerente avrebbe quindi dovuto dimostrare di non aver causato il danno in questione. Questa disposizione è in seguito stata tolta, poiché i potenziali di rischio di metodi e tecniche non sono stati oggetto di sufficienti ricerche. Rapporto conclusivo della Commissione d’inchiesta del Bundestag, p. 370.

[57] cfr. art. 3 Cost.: le competenze federali sono relativamente limitate, p. es. alle legislazioni sulla malattia e sugli infortuni, sulle epidemie, sulle sostanze tossiche, sui diplomi federali, cfr. Honsell, Handbuch des Arztrechtes, pp. 216 segg., 236 segg.

[58] Nei Cantoni in cui l’attività indipendente degli psicologi non è ancora disciplinata, anche gli psicologi seri operano in questa zona grigia.

[59] Il Gran Consiglio del Cantone di Basilea-Città ha ripreso questi principi in una revisione della legge cantonale sull’esercizio delle professioni mediche che disciplinava l’autorizzazione di diversi metodi di cura considerati alternativi (agopuntura, Ayurveda, medicina empirica, medicina tradizionale cinese). La legge è stata approvata nel maggio 1997; il termine di referendum è scaduto inutilizzato. Le linee direttrici di cui sopra sono state ancorate nella legge e nella relativa ordinanza entrata in vigore il 1° luglio 1999.